撤制镇又称非建制镇，系撤并镇级建制后的原建制镇的城镇功能区。2000年前后，上海实施“三个集中”战略，即农民居住向城镇集中、工厂向工业园区集中、土地向规模经营集中。在此背景下，上海郊区启动大规模乡镇行政区划调整，包括撤乡建镇、乡镇合并和镇镇合并等，乡镇数量大幅下降，镇域平均面积和人口显著上升。

建政以来，浦东撤并了哪些乡镇

统计数据显示，1996年，上海郊区共有214个乡镇，平均镇域面积约22.0km²，镇人口约1.7万人；至2003年，郊区乡镇减少为121个，平均镇域面积增至48.4km²，镇人口增至4.6万人，且产生了4个面积超过100km²、11个人口超过8万人的大镇。

以浦东新区为例，自1993年建政以来，总计发生28次街镇撤并。其中，2000年之前仅有3次零星撤并；2003年后因浦东、南汇两区合并及兴建临港新城发生3次撤并；2000-2003年期间，为实施“三个集中”，在全区范围内撤并乡镇22次，涉及范围和后续影响均较为显著（图1）。

图1  浦东新区范围内的撤制镇   本文图片均由作者自绘

按撤并方式分类：（1）一镇合并其他镇，共计23次，新镇沿用其中一镇名字，如唐镇合并王港镇形成新的唐镇，驻地在原唐镇；又如书院镇和新港镇合并为新书院镇，但驻地却在原新港镇；（2）两镇合并为新镇，共计2次，新镇并不沿袭原镇名，而是重取新名，如龚路镇和顾路镇合并为曹路镇（驻地新址），又如施湾镇和江镇合并为机场镇（驻原江镇）；（3）其他撤并形式，共计3次，如川沙、祝桥、六灶等撤三建二的过程，是尤其典型且复杂的案例（图2）。

图2  川沙、祝桥、六灶撤三建二历程图示

部分撤制镇停滞甚至衰落

随着城镇化进程不断推进，部分撤制镇和主镇逐渐融合，但仍存留一定数量、相对独立的撤制镇。一方面，撤制镇继续保留派出所、社区事务中心、社区卫生中心、中小学等公共服务设施，为集镇居民和邻近村民提供基本公共服务。另一方面，因行政资源和发展重心往主镇转移，部分撤制镇出现经济衰退、人口流失、公共服务能力弱化等问题，呈现发展停滞甚至衰落趋势。以周浦镇瓦屑社区（原瓦屑镇）为例，曾为镇区文化中心的影剧院，近十年来不断尝试新业态，但难以摆脱颓势，外墙上斑驳残留的店招，记录了挣扎努力的过程：台球、游戏厅、滑冰场、歌舞厅……如今，“卡拉”不见了，只剩下OK，和户外的停车场（图3）。

图3  瓦屑影剧院，依次摄于2013年、2018年、2022年。

撤制镇存量土地成为潜在资源

撤制镇的存量土地资源，包括大量宅基地，具有“不可移动性”，特别是建设用地指标，并未随撤制而转移，成为未来发展的潜力资源。一方面，要加紧编制并实施控制性详细规划，完善镇区交通体系和市政基础设施建设，运用市场机制盘活存量土地和低效用地，为镇区振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。另一方面，发挥其毗邻镇级产业园区、衔接城乡地域的区位特征优势，挖掘集体所有土地潜能，特别是作为园区宿舍、人才公寓的补充供给，既发挥老镇区综合服务功能，又利于引导人口有序集聚（图4、5）。

图4  撤制镇与镇级园区空间耦合示意图

图5  浦东中部地区“镇区-园区-乡村”空间关系示意图

（作者罗翔系上海市浦东新区规划设计研究院研究中心主任、高级工程师。）